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        國土開發強度的理念內涵解析和規劃應用建議

        發布日期:2022-06-24 作者: 點擊:

        國土開發強度是國家在推進生態文明體制改革和國土空間治理中提出的重要概念,也是目前各類空間規劃編制的核心控制指標。隨著國土空間規劃體系的建立,國土開發強度已從研究概念轉向實踐應用,并逐漸形成空間規劃的核心控制要求。更清晰地界定其定義、明晰相關方法,并形成統一應用標準,對于推進國土空間規劃編制和完善空間治理能力,都具有重要的現實意義。

                國土開發強度的政策及規劃應用現狀

        自2010年《全國主體功能區規劃》首次提出控制開發強度的要求以來,國土開發強度多次出現在《生態文明體制改革總體方案》(以下簡稱《總體方案》)《全國國土規劃綱要(2016—2030年)》(以下簡稱《全國綱要》)《雄安新區規劃綱要》(以下簡稱《雄安綱要》)《省級國土空間規劃編制指南(試行)》(以下簡稱《省級指南》)等重大政策和規劃中,但其概念定義、指標屬性、應用層次等仍不確定,具體的確定原則和方法也存在一定爭議,影響了其在規劃中的實踐應用。

        概念定義方面,各類規劃和政策表述仍有差異。《全國主體功能區規劃》將國土開發強度定義為“建設空間與區域總面積的比例”, 《雄安綱要》中指的是“建設用地總規模與行政區面積比例”,而《省級指南》中則更改為“建設用地總規模與行政區陸域面積的比例”。相關概念表達逐步細化,但仍有模糊之處。如Z新概念中,關于行政區陸域面積是否包含陸地水域面積,建設用地是否包含設施農用地、鄉村道路等爭議用地等尚不明確。

        指標屬性方面,不同政策和規劃的具體要求也并不相同。《總體方案》《全國綱要》《雄安綱要》都明確將開發強度列為約束性指標,而Z新頒布的《省級指南》則將國土開發強度作為預期性指標。

        應用層次方面,國家政策并未明確該概念的規劃應用層級。《總體方案》明確了“開發強度分解到縣級層面”的具體要求,相關概念也已出現在《全國綱要》《省級指南》和《雄安綱要》等較高層級規劃中,且實際上開發強度已出現在市縣乃至鄉鎮等各層級空間規劃中。值得注意的是,Z能代表空間規劃編制技術導向的《市級國土空間總體規劃編制指南(試行)》卻并未明確國土開發強度的具體要求。

        分析方法方面,開發強度受多種因素影響,缺乏統一標準。資源環境承載力、建設用地適應性評價、主體功能區劃及重大發展政策都成為目前開發強度分析的重要考慮因素,但如何平衡各個要素成為困擾規劃編制者的難題。

                國土開發強度的理念內涵分析

        實際上,在《全國主體功能區規劃》明確國土開發強度概念之前,“開發強度”一詞已廣泛應用于國內外城市規劃領域。但此時的開發強度范疇局限在城市建設范圍之內,針對的是容積率、建筑密度和高度等。《全國主體功能區規劃》將開發強度擴展到全域視角,更加強調區域性國土空間的二維管理,背后突出的是“注重資源、生態保護”的邏輯,是對生態文明建設的呼應。也有學者將開發強度的內涵確定為“區域建設用地集約利用程度和人類活動頻繁程度的體現”。

        資源和生態保護是開發強度出現的前提。開發強度概念是在生態文明大理念下的產物,資源開發強度大、環境問題突出是開發強度概念引入的重要前提。在此背景下,以“人地關系地域系統”理論為指導,針對人類活動對自然環境影響的強度和范圍進行調節十分必要,這有利于提升空間發展的綜合效益。《全國主體功能區規劃》中提到的“有節制開發、保持適當的開發強度”等,是對人與自然環境關系的協調;資源環境承載力關系,是進行開發強度調節的出發點和前提性判斷要素。

        主體功能區差異是開發強度確定的基礎。國土開發是個大概念,一般意義上來說,包含開采、墾殖和工程建設等多方面。但《全國主體功能區規劃》提到的“開發”,特指大規模和高強度的工業化城鎮化開發,并不是所有的開發行為,特別是沒有包含農牧業生產的概念。資源環境承載能力,實際上包含了工業城鎮開發和農牧業開發兩大類開發范疇。在一定的承載能力范圍基礎之內,在保障糧食安全的基礎上,根據適宜性條件對工業城鎮開發和農牧業兩種開發行為進行結構調節,是開發強度確定的重要基礎。調節的結果表現為城市、農業和生態空間結構的優化。但是,某個地區的功能結構完整性和平衡性也是明確結構的重要考慮。比如,《全國主體功能區規劃》中提到的“保持必要耕地和綠地生態空間,滿足當地人口對農產品和生態產品需求”,即是對某類地區結構性完整的表述。

        國家發展戰略是開發強度控制的重要參考。除確定資源環境條件上限和安全生產結構基礎外,在一些工業城鎮適宜性較高的地區之間進行強度調節已成為主要任務。這時,國家發展戰略成為區域協調的重要工具。實際上,主體功能區戰略也是為了落實好國家區域發展的戰略之一,它能深化細化區域政策,更能有力地支持區域協調發展。當然,區域發展戰略形成的基礎仍是區域的比較優勢條件,但由于區域發展總體上仍屬市場行為,這就決定了發展具有一定的不確定性。因此,對適宜性較強地區之間的協調應留有一定彈性。

        土地集約利用是開發強度引導的重要方向。土地承載、糧食安全生產責任是底線和前提,但會隨著生產力的提高發生變化。我國人多地少、資源承載能力有限的國情不會變化,在有限的資源環境條件下,加強土地節約集約利用是重要方向,也需要納入考慮。

                國土開發強度的規劃應用建議

        圖片

        明晰概念定義。從國土開發強度的概念設計初衷來看,可以將開發強度的計算方法明確為城鎮建設用地與行政區陸域(含水域)面積的比例。從公式的分子來看,不管是從主體功能區開發概念定義出發,還是考慮三類空間結構調整的意圖,建設用地都應限定在城鎮建設用地(包含工業用地)這個主導建設用地地類上,而將為農業生產服務的農村居民點用地以及能源、交通、水利等三類空間要素保障用地排除在外。目前正在推行的建設用地適應性評價也僅僅針對城鎮建設用地部分。而從公式的分母來看,陸域內的水域部分應統籌考慮,因為水域面積也是生態空間的重要組成。

        確定核算方法。綜合資源承載力測算、適宜性評價、區域比較優勢識別和土地節約集約利用等四方面因素,統籌確定開發強度。可以資源環境承載能力作為強度控制的前提條件和上限標準,同時依據適宜性評價、糧食安全生產任務和“三生”(生產、生活、生態)空間結構完整性等原則明確強度適宜比例,進而結合區域發展比較優勢、發展戰略和土地節約集約利用計劃,確定Z終開發強度標準。

        體現功能差異。由于我國地域跨度較廣,自然、人口和經濟發展狀況均差異較大,建立全國統一、橫向可比的開發強度標準并不現實,即使都是城市化地區,也會因不同的承載力和人口經濟狀況呈現不同差異。但在一定區域內部,比如以省為單位進行內部統一協調則是可行的。開發強度的差異性仍應以體現三類功能區差異為主,并結合具體建設條件進行細化,著重調控強度增量,統籌考慮存量。

        區別指標屬性。由于國土開發強度受多種因素影響,而在不同地區不同因素的影響程度也不同,因此難以在不同地域形成統一的控制屬性。針對東部發達地區等開發強度接近上限或已超載、環境問題突出的地區,應將國土開發強度設定為約束性指標進行嚴格管控,不允許突破上限要求。針對中東部等地區承載能力較強、糧食保障任務不重、開發建設潛力較為突出的地區,則可適當預留彈性,并結合發展規劃設想、節約集約利用條件等形成強度控制的引導性要求。

        差異分層應用。不管是從資源保護控制的角度來看,還是從綜合協調的性質來看,國土開發強度都是一個自上而下的管控型指標。因此,在不同層級的規劃應用上也應予以區分。考慮到資源環境、適宜性評價的宏觀性特點,以及主體功能區設置的主要層級特點,可以省級規劃為主體控制國土開發強度,允許市級規劃結合具體情況進行優化調整,縣級及以下規劃層級則負責落實。一方面,省級層面具備相對完整的自然地理單元,具備開展系統性資源環境評價并進行區域協調的基礎條件;另一方面,省級政府也是當前劃定主體功能區單元并進行強度差異控制的主要操作機構,在省級層面進行強度控制Z具操作性。同時,由于開發強度也要考慮發展戰略和市場經濟的不確定性,給予市級規劃預留一定程度的彈性調整空間也很有必要。而縣級作為主體功能區分區的主要承載單元,應以落實為主,如有調整需要,應反饋給市級單元,并在上一級規劃層級內進行優化更改。


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